如何避免因“格式性”要求而廢標(biāo)

【實(shí)務(wù)探討】

如何避免因“格式性”要求而廢標(biāo)

◆ 本報(bào)記者 鄭楊

在激烈的招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)中，不少供應(yīng)商因自身技術(shù)方案過(guò)硬、報(bào)價(jià)合理而感覺中標(biāo)志在必得，卻最終因標(biāo)書“格式性”問(wèn)題被直接廢標(biāo)，與項(xiàng)目失之交臂。

近期，就有多家供應(yīng)商向記者反映，他們對(duì)采購(gòu)文件中格式性要求的設(shè)置存疑。有監(jiān)管部門相關(guān)負(fù)責(zé)人也向記者表示，“格式性”問(wèn)題已成為投標(biāo)的“高頻雷區(qū)”。而究竟何為“格式性”問(wèn)題蓋章簽字疏漏、文件順序瑕疵等是否必然導(dǎo)致廢標(biāo)這些“格式性”要求作為實(shí)質(zhì)性條款是否可以就此，記者對(duì)業(yè)內(nèi)多名專家進(jìn)行采訪。

“與時(shí)俱進(jìn)”的格式雷區(qū)

在“紙質(zhì)投標(biāo)時(shí)代”，格式性要求更多體現(xiàn)在排版、裝訂、蓋章、簽名、密封等形式上，這些瑣碎的“形式規(guī)范”常常成為供應(yīng)商參與政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的“隱性門檻”，導(dǎo)致“未競(jìng)先敗”的現(xiàn)象層出不窮。隨著政府采購(gòu)數(shù)智化建設(shè)的不斷推進(jìn)，格式性問(wèn)題也隨之演變，原有裝訂、紙張、密封等問(wèn)題雖已大幅減少，但同時(shí)，掃描件清晰度不足、PDF文件未按指定結(jié)構(gòu)分層、電子簽章位置不規(guī)范等問(wèn)題，也成為新的廢標(biāo)雷區(qū)。一家供應(yīng)商相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，“以前怕文件沒裝訂好被拒，現(xiàn)在怕PDF生成時(shí)錯(cuò)了一頁(yè)被廢標(biāo)?！彪m然技術(shù)升級(jí)了，但“形式大于內(nèi)容”的問(wèn)題依然存在。

在采訪過(guò)程中，記者發(fā)現(xiàn)，哪些問(wèn)題屬于格式性要求，又是否能夠列為實(shí)質(zhì)性條款，本身就存在較大爭(zhēng)議。比如在《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》第1412期，圍繞“供應(yīng)商因未履行實(shí)質(zhì)性條款——沒有同時(shí)加蓋簽名章并本人簽字，而被判定為投標(biāo)無(wú)效”這一話題，就聽到了很多種聲音。廣東省一家供應(yīng)商相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，去年他們就遇到了這樣的問(wèn)題，5位評(píng)審專家中有4位專家認(rèn)為投標(biāo)應(yīng)當(dāng)有效；而甘肅省某市財(cái)政局相關(guān)負(fù)責(zé)人則表示，在當(dāng)?shù)仡愃瓢咐?，評(píng)審專家一致認(rèn)為這種情形不符合采購(gòu)文件的實(shí)質(zhì)性要求，應(yīng)作無(wú)效處理。

這種“同案不同判”的現(xiàn)象并非個(gè)例。記者梳理公開案例發(fā)現(xiàn)，諸如供應(yīng)商未提供“信用中國(guó)查詢截圖”、響應(yīng)文件封面未蓋章、承諾書簽署落款等格式問(wèn)題導(dǎo)致的廢標(biāo)糾紛比比皆是。另外，還有些項(xiàng)目則因投標(biāo)文件未按指定格式分頁(yè)直接被篩查淘汰。一讀者曾在《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》后臺(tái)留言：“有時(shí)候不是我們沒認(rèn)真做標(biāo)書，而是不同項(xiàng)目、不同專家對(duì)‘格式合規(guī)’的理解差異太大，讓人無(wú)所適從?！?/p>

業(yè)內(nèi)專家黃超告訴記者，這些案例暴露出當(dāng)前政府采購(gòu)活動(dòng)中格式性要求的兩個(gè)核心問(wèn)題：一是某些形式要求與實(shí)質(zhì)性要求邊界模糊，二是不同地區(qū)、不同評(píng)審專家對(duì)格式要求的理解存在顯著差異。

格式性要求“邊界”何在

究竟何為“格式性要求”記者翻閱了各種政府采購(gòu)法律法規(guī)，并未找到明確的定義。但是，結(jié)合《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第二十條及財(cái)政部《關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》（財(cái)庫(kù)〔2019〕38號(hào)，以下簡(jiǎn)稱38號(hào)文）的規(guī)定，諸多專家給出了比較清晰的解釋。

“可以將格式性要求理解為與投標(biāo)（響應(yīng)）文件實(shí)質(zhì)性內(nèi)容無(wú)直接關(guān)聯(lián)的形式化要求?！敝姓袊?guó)際招標(biāo)有限公司法務(wù)經(jīng)理王欣對(duì)記者說(shuō)，“其主要目的是保證采購(gòu)文件的規(guī)范性、統(tǒng)一性和可讀性，便于供應(yīng)商編制投標(biāo)（響應(yīng)）文件、評(píng)審專家對(duì)投標(biāo)（響應(yīng)）文件進(jìn)行評(píng)審等。”

江蘇博事達(dá)律師事務(wù)所律師杭正亞進(jìn)一步向記者解釋，格式性要求指未列入實(shí)際性要求的、與采購(gòu)文件實(shí)質(zhì)性內(nèi)容無(wú)關(guān)的、形式方面的各種要求，涵蓋文件結(jié)構(gòu)、表格填寫與模板使用、裝訂密封形式、簽字或簽章選擇、其他形式等五類問(wèn)題。其核心功能是保證投標(biāo)（響應(yīng)）文件的規(guī)范性，而非評(píng)判投標(biāo)（響應(yīng)）文件的有效性或供應(yīng)商的實(shí)力。

對(duì)此，山東省濰坊市****

盡管“格式性”要求的內(nèi)涵已較為清晰，但在實(shí)際操作中，仍常被“拔高”為實(shí)質(zhì)性條款，并被“合理”包裝。這就使得條款性質(zhì)的判定標(biāo)準(zhǔn)成為業(yè)內(nèi)持續(xù)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問(wèn)題。

采訪中，專家們表示，要明確實(shí)質(zhì)性要求的界定范圍。采購(gòu)文件中的實(shí)質(zhì)性要求通常涵蓋三大類：一是技術(shù)要求，包括關(guān)鍵性技術(shù)參數(shù)及允許偏離的范圍；二是合同條件，涉及標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)款支付等核心條款；三是招標(biāo)投標(biāo)規(guī)則，如投標(biāo)有效期、保證金等程序性要求。

黃超告訴記者，確定實(shí)質(zhì)性條款的合理性，要考慮條款的基本立意和作用。如相關(guān)條款是否降低了供應(yīng)商合規(guī)成本及聚焦公平競(jìng)爭(zhēng)等。政府采購(gòu)涵蓋行業(yè)廣、政策雜，疊加地方政策差異、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不一等變量，供應(yīng)商極易因理解偏差導(dǎo)致技術(shù)性失誤，可以通過(guò)提供標(biāo)準(zhǔn)化模板（如承諾函、報(bào)價(jià)表），并對(duì)易錯(cuò)點(diǎn)進(jìn)行標(biāo)注，能有效引導(dǎo)供應(yīng)商精準(zhǔn)響應(yīng)需求。

要讓實(shí)質(zhì)性要求設(shè)置更合理

除上述問(wèn)題外，多位受訪者反映，采購(gòu)文件將格式性要求設(shè)置為實(shí)質(zhì)性條款的這類情形給他們帶來(lái)較大困擾。根據(jù)《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第六十三條第二款規(guī)定，此類情形常導(dǎo)致其投標(biāo)被認(rèn)定為無(wú)效。

如何避免形式審查異化為市場(chǎng)壁壘，讓市場(chǎng)資源充分涌流，多位業(yè)內(nèi)人士指出，破解這一難題需回歸采購(gòu)本質(zhì)，在制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行層面尋求突破。

“要有效解決格式性問(wèn)題，監(jiān)管部門、評(píng)審專家和政府采購(gòu)當(dāng)事人都要緊緊抓住‘投標(biāo)文件是供應(yīng)商真實(shí)意愿的表達(dá)’這個(gè)關(guān)鍵要點(diǎn)，要始終堅(jiān)持‘供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)對(duì)其投標(biāo)文件內(nèi)容的真實(shí)有效性負(fù)責(zé)并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任’這個(gè)目標(biāo)導(dǎo)向，引導(dǎo)和推動(dòng)政府采購(gòu)關(guān)注的焦點(diǎn)從程序形式轉(zhuǎn)向結(jié)果能力?！碧旖蚴泄操Y源交易中心王永鋒表示，采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在設(shè)置實(shí)質(zhì)性要求時(shí)，一是要注意設(shè)置的初衷，避免給潛在供應(yīng)商“挖坑埋雷”；二是要充分考慮實(shí)踐中驗(yàn)證的多種可能性，簡(jiǎn)化明確供應(yīng)商提供驗(yàn)證的材料；三是要以醒目的方式標(biāo)注實(shí)質(zhì)性要求，提醒供應(yīng)商注意和重視，從而可以達(dá)到減輕供應(yīng)商負(fù)擔(dān)，提高評(píng)審工作質(zhì)效。

從合理設(shè)置實(shí)質(zhì)性要求方面，王欣也談道，“一方面，如果采購(gòu)的技術(shù)或者商務(wù)要求有國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，則必須在采購(gòu)文件中予以明確并標(biāo)注為實(shí)質(zhì)性要求。另一方面，采購(gòu)人可以根據(jù)項(xiàng)目需要合理設(shè)置實(shí)質(zhì)性要求。”

她表示，實(shí)質(zhì)性要求的設(shè)置應(yīng)遵循必要性、非歧視原則、明示原則。必要性原則，即實(shí)質(zhì)性要求的設(shè)置應(yīng)與采購(gòu)標(biāo)的的質(zhì)量、服務(wù)具有直接且不可替代的關(guān)聯(lián)性，不得設(shè)置與合同履行無(wú)關(guān)的條件。非歧視原則要求不得指向特定供應(yīng)商或特定產(chǎn)品，所涉及的技術(shù)參數(shù)應(yīng)保證至少3個(gè)以上品牌可滿足。明示原則要求須使用“★”等醒目符號(hào)標(biāo)注實(shí)質(zhì)性條款。

杭正亞告訴記者，格式性問(wèn)題一般不影響投標(biāo)（響應(yīng)）文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，但有時(shí)可能會(huì)因違反招標(biāo)（采購(gòu)）文件的形式要求而被認(rèn)定為“未響應(yīng)招標(biāo)（采購(gòu)）文件”影響評(píng)審結(jié)果，進(jìn)而形成爭(zhēng)議。

而如何盡量避免爭(zhēng)議杭正亞強(qiáng)調(diào)，一是招標(biāo)（采購(gòu)）文件應(yīng)清晰規(guī)定“實(shí)質(zhì)性”要求，包括技術(shù)性條款，如技術(shù)參數(shù)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格型號(hào)、服務(wù)規(guī)范等；商務(wù)性條款，如投標(biāo)有效期、投標(biāo)保證金、合同價(jià)款形式等；法律性條款，如資格要求、符合性審查要求、履約保函等。二是切勿將一般格式性問(wèn)題規(guī)定為“實(shí)質(zhì)性”要求，嚴(yán)格執(zhí)行38號(hào)文的規(guī)定。三是對(duì)細(xì)化強(qiáng)制性格式與建議性格式的不同要求，例如對(duì)“是否加蓋公章”，可直接規(guī)定為實(shí)質(zhì)性要求；而對(duì)建議性格式要求，可允許輕微偏差，但需說(shuō)明不影響評(píng)審。

“未來(lái)改革的關(guān)鍵，在于將‘滿足實(shí)際需要’的原則轉(zhuǎn)化為可操作的細(xì)則，既守住公平競(jìng)爭(zhēng)的生命線，也為市場(chǎng)創(chuàng)新保留彈性空間。唯有如此，才能有效避免以各種非正當(dāng)理由排斥供應(yīng)商投標(biāo)的行為發(fā)生?！笔Y守華表示。