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【實(shí)務(wù)探討】
如何禁設(shè)主觀性未量化評(píng)審因素
◆ 蔣守華
2021年頒布施行的《政府采購(gòu)需求管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《需求管理辦法》），明確了哪些指標(biāo)可以設(shè)為評(píng)審因素，哪些指標(biāo)不能設(shè)為評(píng)審因素——需求客觀但不可量化的指標(biāo)只能作為實(shí)質(zhì)性要求，不能設(shè)定為評(píng)審因素。然而，在實(shí)際工作中，將不能量化的主觀評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)為評(píng)審因素的現(xiàn)象仍非常普遍，究其原因，傾向性采購(gòu)是主因，有意而為之是手段，操縱結(jié)果是目的。因此，禁止設(shè)定主觀性未量化評(píng)審因素，是防止傾向性采購(gòu)的關(guān)鍵。
成因及常見(jiàn)做法
近年來(lái)，為優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境，增強(qiáng)政府采購(gòu)信息透明度，各地積極落實(shí)政府采購(gòu)意向公開(kāi)制度。意向提前公開(kāi)，可使供應(yīng)商提前獲取政府采購(gòu)信息，為參與政府采購(gòu)活動(dòng)提前做好準(zhǔn)備工作，提高政府采購(gòu)效率。但是一些別有用心者提前了解到適合自己的政府采購(gòu)項(xiàng)目后，會(huì)通過(guò)各種手段與采購(gòu)人（項(xiàng)目負(fù)責(zé)人）取得非正常聯(lián)系，目的是使自己能夠成為該項(xiàng)目的意向供應(yīng)商。得到默認(rèn)后，便會(huì)誘導(dǎo)采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)在編制采購(gòu)文件時(shí)設(shè)定有利于自己的傾向性條款和評(píng)審因素。因只有綜合評(píng)分法才能通過(guò)評(píng)審打分操控結(jié)果，所以采購(gòu)方式一般會(huì)選擇公開(kāi)招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性磋商。
在采購(gòu)文件中設(shè)定傾向性條款是保證意向供應(yīng)商中標(biāo)（成交）的前提，因此，一般會(huì)將意向供應(yīng)商具有的某些強(qiáng)項(xiàng)，或其提供產(chǎn)品或服務(wù)所具備的獨(dú)有特點(diǎn)，設(shè)定到技術(shù)、服務(wù)和商務(wù)要求中。如：將意向供應(yīng)商所具備的各類(lèi)證書(shū)、能夠提供本地化服務(wù)、能夠便捷提供樣品、能夠快速供貨、已提前獲取了廠家授權(quán)、產(chǎn)品具有非主流技術(shù)參數(shù)、具有特定專(zhuān)利技術(shù)等，全部系統(tǒng)地編制到采購(gòu)文件的技術(shù)、服務(wù)和商務(wù)要求中。若單看每一項(xiàng)條款似乎都合情合理，但綜合分析和比較則會(huì)發(fā)現(xiàn)，能夠全部或最大化滿足采購(gòu)文件要求的只有該供應(yīng)商。
當(dāng)然，由于政府采購(gòu)建立了質(zhì)疑和投訴維權(quán)機(jī)制，設(shè)定傾向性條款很可能被質(zhì)疑或投訴，所以，單靠?jī)A向性條款并不能保證意向供應(yīng)商一定能中標(biāo)（成交），還必須在評(píng)審辦法上大做文章。
一是將評(píng)審辦法中的價(jià)格分值設(shè)定為法律法規(guī)規(guī)定的最低限，如：貨物項(xiàng)目?jī)H占30分，服務(wù)項(xiàng)目?jī)H占10分，工程項(xiàng)目也是能低則低。目的是不想讓報(bào)價(jià)這一個(gè)客觀因素成為主要競(jìng)爭(zhēng)因素，而是想通過(guò)價(jià)格以外的其他評(píng)審因素（尤其是主觀評(píng)價(jià)因素）操控結(jié)果。價(jià)格分值設(shè)定很低，意向供應(yīng)商即使報(bào)價(jià)較高，因價(jià)格分值占比較低，其報(bào)價(jià)得分與最低報(bào)價(jià)者不會(huì)相差太大，相差不大的分值很容易通過(guò)其他評(píng)審因素（尤其是主觀性評(píng)審因素）的打分平衡過(guò)來(lái)。因此，在評(píng)審辦法中留取更多的分值空間用于設(shè)定傾向性和主觀性評(píng)審因素，是傾向性采購(gòu)的慣用做法。
二是在傾向性和主觀性評(píng)審因素設(shè)定上下功夫。采購(gòu)文件設(shè)定傾向性條款，其目的主要是為了在評(píng)審辦法中將這些傾向性條款轉(zhuǎn)變成傾向性評(píng)審因素，讓意向供應(yīng)商在評(píng)審時(shí)獲得高分。但受制于質(zhì)疑和投訴機(jī)制，單靠?jī)A向性評(píng)審因素不一定能夠達(dá)到最終目的，所以，設(shè)定主觀性評(píng)審因素就會(huì)起到保底作用：一是會(huì)使評(píng)審專(zhuān)家打出印象高分。因評(píng)審時(shí)間緊迫，評(píng)審專(zhuān)家沒(méi)有過(guò)多精力對(duì)各個(gè)投標(biāo)（響應(yīng)）文件仔細(xì)審閱，一旦發(fā)現(xiàn)某個(gè)供應(yīng)商在符合性審查和客觀分評(píng)審時(shí)占優(yōu)勢(shì)，便會(huì)產(chǎn)生光環(huán)效應(yīng)，對(duì)后面的主觀性評(píng)審因素會(huì)一帶而過(guò)，直接打出印象高分。意向供應(yīng)商往往是符合性審查和客觀評(píng)審項(xiàng)的優(yōu)勢(shì)者，自然就成為印象高分的受益者。二是有利于評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)暗箱操作。評(píng)審專(zhuān)家為了節(jié)省評(píng)審時(shí)間和省心省力評(píng)審，主觀上很愿意接受一邊倒性評(píng)審（即某個(gè)供應(yīng)商的投標(biāo)響應(yīng)文件以壓倒性優(yōu)勢(shì)勝出），一旦領(lǐng)會(huì)到采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)通過(guò)暗示方式表達(dá)出的傾向性意圖，并且發(fā)現(xiàn)評(píng)審辦法存在主觀性評(píng)審因素，便會(huì)心領(lǐng)神會(huì)，順?biāo)浦郏苯油ㄟ^(guò)主觀性評(píng)審因素給意向供應(yīng)商打出高分。
筆者分析，評(píng)審專(zhuān)家之所以敢這么做，是因?yàn)橹饔^打分項(xiàng)均是些無(wú)法量化的評(píng)審指標(biāo)，沒(méi)有具體評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，不需要像客觀和量化的評(píng)審指標(biāo)那樣，需要費(fèi)時(shí)費(fèi)力地一一核對(duì)才能做出客觀公正的評(píng)審和打分。對(duì)于主觀性評(píng)審因素，評(píng)審專(zhuān)家完全可憑自己主觀好惡來(lái)評(píng)判和打分，且能夠心安理得，因?yàn)榧词褂匈|(zhì)疑或投訴，評(píng)審專(zhuān)家也會(huì)理由充分地做出“完全按照評(píng)審辦法規(guī)定進(jìn)行評(píng)審”的解釋。所以，評(píng)審專(zhuān)家愿意對(duì)主觀評(píng)審因素進(jìn)行評(píng)審，既省心省力，又無(wú)風(fēng)險(xiǎn)。
通過(guò)案例分析主觀性評(píng)審因素后果
主觀性評(píng)審因素的表現(xiàn)通常有三種：一是未量化的評(píng)審因素；二是沒(méi)有明確評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)審因素；三是與采購(gòu)需求無(wú)關(guān)的評(píng)審因素。
如某單位設(shè)備及安裝采購(gòu)項(xiàng)目，采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式，評(píng)審辦法設(shè)定：報(bào)價(jià)部分（30分）、商務(wù)部分（包括業(yè)績(jī)6分和人員配備4分）、設(shè)備質(zhì)量和性能（20分）、供貨方案（10分）、售后服務(wù)方案（12分）、應(yīng)急方案（8分）、培訓(xùn)方案（10分）等評(píng)審指標(biāo)。
其中，“設(shè)備質(zhì)量和性能（20分）”評(píng)審指標(biāo)要求：評(píng)審專(zhuān)家根據(jù)各供應(yīng)商所投設(shè)備的質(zhì)量和性能進(jìn)行綜合評(píng)審，包括設(shè)備綜合質(zhì)量、配置方案、性能指標(biāo)，是否具有先進(jìn)性、可靠性、可擴(kuò)展性、兼容性、系統(tǒng)設(shè)備搭配合理性等，完全滿足采購(gòu)文件得20分，在此基礎(chǔ)上根據(jù)以上量化因素進(jìn)行評(píng)審，每出現(xiàn)一處瑕疵項(xiàng)減1分，最低得1分。缺項(xiàng)不得分。
筆者先對(duì)“設(shè)備質(zhì)量和性能”這一指標(biāo)進(jìn)行分析。
根據(jù)《需求管理辦法》第二十一條：“采用綜合性評(píng)審方法的，評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)按照采購(gòu)需求和與實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)相關(guān)的其他因素確定。采購(gòu)需求客觀、明確的采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)需求中客觀但不可量化的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)作為實(shí)質(zhì)性要求，不得作為評(píng)分項(xiàng)；參與評(píng)分的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是采購(gòu)需求中的量化指標(biāo)，評(píng)分項(xiàng)應(yīng)當(dāng)按照量化指標(biāo)的等次，設(shè)置對(duì)應(yīng)的不同分值。”設(shè)備采購(gòu)屬于采購(gòu)需求客觀、明確的采購(gòu)項(xiàng)目，評(píng)審辦法中的評(píng)分指標(biāo)必須是能量化的指標(biāo)，不能量化的指標(biāo)只能作為實(shí)質(zhì)性要求。因此，對(duì)供應(yīng)商所投設(shè)備的質(zhì)量和性能（包括綜合質(zhì)量、性能指標(biāo)）的評(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)設(shè)備技術(shù)參數(shù)來(lái)判斷，不能由評(píng)審專(zhuān)家主觀認(rèn)定，即應(yīng)當(dāng)先在磋商文件中做出客觀具體的定性要求（實(shí)質(zhì)性要求）和設(shè)定出能量化的評(píng)審指標(biāo)，然后再由評(píng)審專(zhuān)家進(jìn)行評(píng)審、認(rèn)定和打分。需求客觀但不能量化的指標(biāo)應(yīng)規(guī)定為實(shí)質(zhì)性要求（不允許有負(fù)偏離），由評(píng)審專(zhuān)家對(duì)供應(yīng)商所投設(shè)備做出“是”和“否”的判斷，完全響應(yīng)的認(rèn)定為“是”，不完全響應(yīng)的認(rèn)定為“否”，并作無(wú)效響應(yīng)處理（不能以瑕疵為名進(jìn)行減分）；能量化的指標(biāo)，應(yīng)根據(jù)量化指標(biāo)的等次設(shè)置不同的分值，由評(píng)審專(zhuān)家根據(jù)供應(yīng)商所投設(shè)備的技術(shù)參數(shù)測(cè)算出其對(duì)應(yīng)的等次，打出對(duì)應(yīng)的分值。只有通過(guò)定性評(píng)審和量化打分，才能得出孰優(yōu)孰劣結(jié)論。
對(duì)于“設(shè)備質(zhì)量和性能”包含的其他指標(biāo)，“先進(jìn)性”“可靠性”“合理性”指標(biāo)，在沒(méi)有明確評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)（量化指標(biāo)）前提下，屬于主觀性評(píng)審因素，不能設(shè)定為評(píng)審因素；“可擴(kuò)展性”“兼容性”屬于客觀但不能量化的指標(biāo)，只能作為實(shí)質(zhì)性要求，不能作為加分項(xiàng)；“配置方案”與設(shè)備和安裝的質(zhì)量和功能無(wú)直接關(guān)系，屬于與采購(gòu)需求無(wú)關(guān)的評(píng)審因素。至于該評(píng)審指標(biāo)提到的“根據(jù)以上量化因素進(jìn)行評(píng)審”，所述“量化”只是對(duì)質(zhì)量和性能包含的內(nèi)容進(jìn)行了列舉，并非質(zhì)量和性能的量化指標(biāo)，屬于偷換概念，有瞞天過(guò)海嫌疑。
綜上分析，該評(píng)審指標(biāo)因未對(duì)設(shè)備的技術(shù)要求規(guī)定出具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，并且把不能量化的實(shí)質(zhì)性要求當(dāng)成評(píng)審因素，會(huì)導(dǎo)致評(píng)審專(zhuān)家評(píng)審時(shí)只能憑經(jīng)驗(yàn)或主觀印象進(jìn)行評(píng)判和打分。此種情況下的評(píng)審打分，在沒(méi)有傾向性時(shí)，會(huì)產(chǎn)生不同的評(píng)審專(zhuān)家對(duì)同一供應(yīng)商的打分異常不一致現(xiàn)象；有傾向性時(shí)，則會(huì)一邊倒地給傾向的供應(yīng)商打出無(wú)客觀依據(jù)的高分。總之，無(wú)論評(píng)審專(zhuān)家以何種心態(tài)打分，都會(huì)產(chǎn)生不客觀、不公正現(xiàn)象，且無(wú)法追究其法律責(zé)任。
再對(duì)“供貨方案、售后服務(wù)方案、應(yīng)急方案、培訓(xùn)方案”等指標(biāo)進(jìn)行分析。
根據(jù)《需求管理辦法》第六條：“本辦法所稱采購(gòu)需求，是指采購(gòu)人為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)，擬采購(gòu)的標(biāo)的及其需要滿足的技術(shù)、商務(wù)要求。技術(shù)要求是指對(duì)采購(gòu)標(biāo)的的功能和質(zhì)量要求，包括性能、材料、結(jié)構(gòu)、外觀、安全，或者服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)等。商務(wù)要求是指取得采購(gòu)標(biāo)的的時(shí)間、地點(diǎn)、財(cái)務(wù)和服務(wù)要求，包括交付（實(shí)施）的時(shí)間（期限）和地點(diǎn)（范圍），付款條件（進(jìn)度和方式），包裝和運(yùn)輸，售后服務(wù)，保險(xiǎn)等”，以及《需求管理辦法》第二十一條：“采用綜合性評(píng)審方法的，評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)按照采購(gòu)需求和與實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)相關(guān)的其他因素確定?！痹擁?xiàng)目采購(gòu)標(biāo)的為貨物和安裝，技術(shù)要求應(yīng)當(dāng)提出具體要求，并設(shè)定相關(guān)的評(píng)審因素；商務(wù)要求應(yīng)當(dāng)對(duì)供貨和安裝的時(shí)間、地點(diǎn)及售后服務(wù)等提出具體要求，并設(shè)定相關(guān)的評(píng)審因素；與技術(shù)和商務(wù)要求無(wú)關(guān)的其他內(nèi)容不能設(shè)定為評(píng)審因素。
案例中的“供貨方案、售后服務(wù)方案、應(yīng)急方案、培訓(xùn)方案”等評(píng)審因素，與貨物和安裝沒(méi)有直接關(guān)系，“方案”描述得再好，不代表貨物的質(zhì)量、功能和安裝的售后服務(wù)質(zhì)量就一定好，無(wú)論供應(yīng)商采用什么樣的“方案”，只要能保質(zhì)保量供貨并安裝到位和售后服務(wù)到位，就實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目的最終目標(biāo)。因此，若將上述各種“方案”設(shè)定為評(píng)審因素，由于這些“方案”屬于無(wú)法量化的主觀性評(píng)審指標(biāo)，沒(méi)有具體評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，則評(píng)審專(zhuān)家只能隨意打分或傾向性打分，既不客觀公正，又為暗箱操作提供了空間。
此外，該評(píng)審辦法還存在其他問(wèn)題。一是未將價(jià)格作為主要評(píng)審因素。根據(jù)《需求管理辦法》第十九條：“采購(gòu)需求客觀、明確且規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的采購(gòu)項(xiàng)目，如通用設(shè)備、物業(yè)管理等，一般采用招標(biāo)或者詢價(jià)方式采購(gòu)，以價(jià)格作為授予合同的主要考慮因素。”該項(xiàng)目采購(gòu)標(biāo)的為設(shè)備及安裝，屬于采購(gòu)需求客觀、明確且規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的項(xiàng)目，本應(yīng)采用招標(biāo)或詢價(jià)方式，并將價(jià)格作為主要評(píng)審因素，卻采用了競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式，且將價(jià)格分值設(shè)定了最低限30分。二是混淆了“商務(wù)要求”的概念，《需求管理辦法》第六條規(guī)定的“商務(wù)要求”是指“指取得采購(gòu)標(biāo)的的時(shí)間、地點(diǎn)、財(cái)務(wù)和服務(wù)要求”，該項(xiàng)目評(píng)審辦法卻將業(yè)績(jī)和人員配備等企業(yè)實(shí)力當(dāng)成了“商務(wù)要求”。
防范主觀性評(píng)審因素的措施
一是建立評(píng)審辦法備案審查機(jī)制。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第二十九條：“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)集中采購(gòu)目錄、采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)和已批復(fù)的部門(mén)預(yù)算編制政府采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃，報(bào)本級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)備案。”財(cái)政部門(mén)要求采購(gòu)人備案采購(gòu)計(jì)劃時(shí)，如項(xiàng)目采用綜合性評(píng)審方法，應(yīng)要求其將采購(gòu)文件的評(píng)審辦法隨采購(gòu)計(jì)劃一同備案。尚未制定評(píng)審辦法的，應(yīng)要求采購(gòu)人作出承諾，嚴(yán)格按照《需求管理辦法》的規(guī)定設(shè)定評(píng)審因素，不設(shè)定沒(méi)有量化的主觀評(píng)審因素。財(cái)政部門(mén)收到備案材料時(shí)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注評(píng)審辦法，發(fā)現(xiàn)存在傾向性評(píng)審因素和未量化的主觀評(píng)審因素，應(yīng)以預(yù)警形式告知采購(gòu)人予以糾正。
二是建立評(píng)審專(zhuān)家抵制機(jī)制。根據(jù)《政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家管理辦法》第十八條：“評(píng)審專(zhuān)家發(fā)現(xiàn)采購(gòu)文件內(nèi)容違反國(guó)家有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定或者采購(gòu)文件存在歧義、重大缺陷導(dǎo)致評(píng)審工作無(wú)法進(jìn)行時(shí)，應(yīng)當(dāng)停止評(píng)審并向采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)書(shū)面說(shuō)明情況。”未量化的主觀性評(píng)審因素因沒(méi)有明確的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)審時(shí)自然無(wú)標(biāo)準(zhǔn)可循，評(píng)審工作也就無(wú)法進(jìn)行。因此，未量化的主觀性評(píng)審因素屬于采購(gòu)文件存在重大缺陷情形，評(píng)審專(zhuān)家發(fā)現(xiàn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)停止評(píng)審，并將這一情況書(shū)面告知采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)。各地財(cái)政部門(mén)落實(shí)《政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家管理辦法》時(shí)，應(yīng)將未量化的主觀性評(píng)審因素列為采購(gòu)文件重大缺陷，并告知評(píng)審專(zhuān)家發(fā)現(xiàn)此重大缺陷應(yīng)停止評(píng)審。
三是建立投訴事項(xiàng)監(jiān)督檢查機(jī)制。財(cái)政部門(mén)對(duì)投訴事項(xiàng)立案調(diào)查時(shí)，除了對(duì)投訴內(nèi)容調(diào)查處理外，還應(yīng)啟動(dòng)監(jiān)督檢查程序，對(duì)采購(gòu)文件是否存在傾向性條款和評(píng)審辦法是否存在未量化的主觀性評(píng)審因素進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)存在違法違規(guī)問(wèn)題，并認(rèn)定影響或可能影響采購(gòu)結(jié)果的，應(yīng)責(zé)令采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)及時(shí)整改，并根據(jù)其違法違規(guī)情節(jié)予以處理和處罰。
（作者單位：山東省濰坊市財(cái)政局）
